Rechtsprechung zu § 33 BNatSchG
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BVerwG, 07.04.2006 - 4 B 58.05
Meldung eines FFH-Gebietes; Rechtsschutz; Vogelschutzgebiet.
Zum Rechtsschutz von Grundstückseigentümern gegen die Meldung eines FFH-Gebietes (Beschwerdeentscheidung zu OVG Bremen, NuR 2005, 654).
VwGO § 42 Abs. 1, § 43 Abs. 1, § 47; RL 92/ 43/ EWG; RL 79/ 409/ EWG; BNatSchG § 33
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BVerwG, 17.01.2007 - 9 A 20.05
Straßenplanungsrecht; Naturschutzrecht
Straßenplanung; Planfeststellung; Westumfahrung Halle; anerkannter Naturschutzverein; Verbandsklage; Fehlerheilung; ergänzendes Verfahren; Planrechtfertigung; Naturschutzbelange; europäisches Naturschutzrecht; strenges Schutzregime; FFH-Gebietsschutz; Vogelschutz; Vorprüfung; FFH-Verträglichkeitsprüfung; Fehlerquellen; erhebliche Beeinträchtigungen; günstiger Erhaltungszustand; Stabilität eines Ökosystems; Reaktions- und Belastungsschwellen; Bagatellschwellen; Standardisierung; Verweisung auf außerrechtliche Maßstäbe; Normenklarheit; Rechtsstaatsgebot; Vorsorgeprinzip; Beweisregel; Nullrisiko; beste einschlägige wissenschaftliche Erkenntnisse; Erkenntnislücken; Methodenunsicherheit; Prognoserisiken; Risikoanalyse und -bewertung; Dokumentationspflicht; Risikomanagement; Umweltbaubegleitung; Monitoring; Schutz- und Kompensationsmaßnahmen; Grünbrücke; Erhaltungsziele; Gebietsmeldung; Abweichungsentscheidung; Verhältnismäßigkeitsgrundsatz; Abweichungsgründe; Vorrang des Verkehrsbedarfs; prioritäre Lebensraumtypen; Stellungnahme der EG-Kommission; Alternativlosigkeit der Trassenwahl; Kohärenzsicherungsmaßnahmen; Artenschutz; naturschutzrechtliche Eingriffsregelung; Naturschutz in der fachplanerischen Abwägung.
1. § 1 Abs. 2 FStrAbG schließt es grundsätzlich aus, die gesetzliche Bedarfsplanung für den Bundesfernstraßenbau unter dem Blickwinkel fachlich zu überprüfen, ob eine andere Verkehrsprognose vorzugswürdig sein könnte.
2. Wird im nationalen Recht die Zulassungsschwelle der FFH-Verträglichkeitsprüfung (Art. 6 Abs. 3 Satz 2 FFH-RL) unter Rückgriff auf die Prüfschwelle der Vorprüfung (Art. 6 Abs. 3 Satz 1 FFH-RL) mit dem Begriff der "erheblichen Beeinträchtigung" definiert, ist dies gemeinschaftsrechtlich nicht zu beanstanden. Grundsätzlich ist jede Beeinträchtigung von Erhaltungszielen erheblich und muss als "Beeinträchtigung des Gebiets als solchen" gewertet werden.
3. Mit Blick auf die Erhaltungsziele des FFH-Gebiets stellt allein der günstige Erhaltungszustand der geschützten Lebensräume und Arten ein geeignetes Bewertungskriterium dar, wenn die vorrangig naturschutzfachliche Fragestellung zu beantworten ist, ob ein Straßenbauvorhaben das Gebiet erheblich beeinträchtigt. Zu prüfen ist, ob sicher ist, dass ein günstiger Erhaltungszustand trotz Durchführung des Vorhabens stabil bleiben wird.
4. Für einen günstigen Erhaltungszustand von Lebensräumen und von Arten spielen unterschiedliche naturschutzfachliche Kriterien eine Rolle. Dementsprechend können für geschützte Arten andere Reaktions- und Belastungsschwellen als für geschützte Lebensraumtypen abgeleitet werden. Offen bleibt, ob und ggf. in welchem Umfang ein direkter Flächenverlust, den ein Straßenbauvorhaben für ein Biotop zur Folge hat, unter Berufung auf Bagatellschwellen gerechtfertigt werden kann.
5. Wenn durch Schutz- und Kompensationsmaßnahmen gewährleistet ist, dass ein günstiger Erhaltungszustand der geschützten Lebensraumtypen und Arten stabil bleibt, bewegen sich die nachteiligen Wirkungen des Vorhabens unterhalb der Erheblichkeitsschwelle. Das Schutzkonzept erlaubt dann die Zulassung des Vorhabens.
6. Notwendiger Bestandteil des Schutzkonzepts kann insbesondere bei wissenschaftlicher Unsicherheit über die Wirksamkeit von Schutz- und Kompensationsmaßnahmen die Anordnung von Beobachtungsmaßnahmen sein (sog. Monitoring). Um in diesem Fall ein wirksames Risikomanagement zu gewährleisten, müssen begleitend Korrektur- und Vorsorgemaßnahmen für den Fall angeordnet werden, dass die Beobachtung nachträglich einen Fehlschlag der positiven Prognose anzeigt. Derartige Korrektur- und Vorsorgemaßnahmen müssen geeignet sein, Risiken für die Erhaltungsziele wirksam auszuräumen.
7. Fortbestehende vernünftige Zweifel an der Wirksamkeit des Schutzkonzepts stehen einer Zulassung des Vorhabens entgegen. Die FFH-Verträglichkeitsprüfung kann ebenso wenig mit einem positiven Ergebnis abgeschlossen werden, wenn ein durch das Vorhaben verursachter ökologischer Schaden durch das Schutzkonzept nur abgemildert würde. Die dann allenfalls konfliktmindernden Vorkehrungen sind nur als Kohärenzsicherungsmaßnahmen zu berücksichtigen, falls eine Abweichungsentscheidung getroffen werden soll (Art. 6 Abs. 4 FFH-RL).
8. Art. 6 Abs. 3 FFH-RL konkretisiert das gemeinschaftsrechtliche Vorsorgeprinzip (Art. 174 Abs. 2 Satz 2 EG) für den Gebietsschutz im Rahmen des Europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000". Das Vorsorgeprinzip verlangt nicht, die FFH-Verträglichkeitsprüfung auf ein "Nullrisiko" auszurichten. Rein theoretische Besorgnisse scheiden als Grundlage für die Annahme erheblicher Beeinträchtigungen aus, die dem Vorhaben entgegengehalten werden können.
9. In Ansehung des Vorsorgegrundsatzes ist die objektive Wahrscheinlichkeit oder die Gefahr erheblicher Beeinträchtigungen im Grundsatz nicht anders einzustufen als die Gewissheit eines Schadens. Wenn bei einem Vorhaben aufgrund der Vorprüfung ernsthaft die Besorgnis nachteiliger Auswirkungen entstanden ist, kann dieser Verdacht nur durch eine schlüssige naturschutzfachliche Argumentation ausgeräumt werden, mit der ein Gegenbeweis geführt wird.
10. Ein Gegenbeweis im Rahmen der FFH-Verträglichkeitsprüfung setzt die Berücksichtigung der besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse voraus und macht die Ausschöpfung aller wissenschaftlichen Mittel und Quellen erforderlich. Dies bedeutet nicht, dass Forschungsaufträge zu vergeben sind, um Erkenntnislücken und methodische Unsicherheiten der Wissenschaft zu beheben.
11. Derzeit nicht ausräumbare wissenschaftliche Unsicherheiten über Wirkungszusammenhänge sind dann kein unüberwindbares Zulassungshindernis, wenn das Schutzkonzept ein wirksames Risikomanagement entwickelt hat. Außerdem ist es zulässig, mit Prognosewahrscheinlichkeiten und Schätzungen zu arbeiten.
12. Art. 6 Abs. 3 FFH-RL beinhaltet nicht nur einen materiellrechtlichen Prüfungsmaßstab, sondern ist auch eine Vorgabe für das behördliche Zulassungsverfahren. Kern des angeordneten Verfahrens ist die Einholung fachlichen Rats der Wissenschaft bei einer Risikoanalyse, -prognose und -bewertung.
13. Um den Beleg dafür zu liefern, dass der beste wissenschaftliche Standard erreicht worden ist, sind die im Rahmen der FFH-Verträglichkeitsprüfung gewonnenen fachwissenschaftlichen Erkenntnisse grundsätzlich zu dokumentieren. Lücken oder sonstige Mängel der Dokumentation sind spätestens durch die Dokumentation entsprechender Ergänzungen und Korrekturen in der Zulassungsentscheidung zu beseitigen. Dies schließt ergänzenden Vortrag der Planfeststellungsbehörde im gerichtlichen Verfahren zur Erläuterung der getroffenen Entscheidung und ihrer Grundlagen sowie in diesem Rahmen zur Erwiderung auf Einwände nicht aus.
14. Die Erhaltungsziele sind, solange ein FFH-Gebiet nicht nach dem einschlägigen Landesnaturschutzrecht zu einem Schutzgebiet erklärt worden ist, der Gebietsmeldung zu entnehmen. Neben Festlegungen zur Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der dort vorkommenden Lebensräume und Arten nach den Anhängen I und II der FFH-RL können in der Gebietsmeldung die für einen geschützten Lebensraumtyp charakteristischen Brutvogelvorkommen als Erhaltungsziel definiert werden, und zwar auch außerhalb eines Vogelschutzgebietes (Abgrenzung zum Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075. 04 - BVerwGE 125, 116 [309 ff.]). Lebensraumtypen und Arten, die in der Gebietsmeldung nicht genannt sind, können dagegen kein Erhaltungsziel des Gebiets darstellen.
15. Sind bei einer straßenrechtlichen Planfeststellung nicht zu sämtlichen sich konkret abzeichnenden Risiken, die das Vorhaben für Erhaltungsziele des Gebiets auslöst, die besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse abgerufen, dokumentiert und berücksichtigt worden, schlagen derartige Mängel notwendig auf eine Abweichungsentscheidung durch.
16. Art. 6 Abs. 4 FFH-RL ist eine Ausprägung des gemeinschaftsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 3 EG). Wenn sich in dem Gebiet prioritäre Lebensraumtypen oder Arten befinden, ist es nach Einholung einer Stellungnahme der EG-Kommission (Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL) nicht für eine Abweichungsentscheidung gesperrt, die auf andere als die in Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL besonders benannten Abweichungsgründe gestützt wird.
17. Um ein Vorhaben zuzulassen, das ein FFH-Gebiet einschließlich einzelner prioritärer Lebensraumtypen beeinträchtigt, müssen damit ähnlich gewichtige Gemeinwohlbelange verfolgt werden, wie sie der Richtliniengeber in Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL als Anwendungsbeispiele ausdrücklich benannt hat.
18. In der Abweichungsentscheidung muss das Gewicht der für das Vorhaben streitenden Gemeinwohlbelange auf der Grundlage der Gegebenheiten des Einzelfalls nachvollziehbar bewertet und mit den gegenläufigen Belangen des Habitatschutzes abgewogen worden sein (im Anschluss an das Urteil vom 27. Januar 2000 - BVerwG 4 C 2. 99 - BVerwGE 110, 302 [314 f.]).
19. Ob die Planfeststellung einer Bundesfernstraße, die in der gesetzlichen Bedarfsplanung dem "Vordringlichen Bedarf" zugeordnet worden ist, den für das Vorhaben streitenden Gemeinwohlbelangen ein derartiges Gewicht beimessen darf, dass sie sich gegenüber den widerstreitenden Belangen des Habitatschutzes nach der FFH-Richtlinie durchsetzen, kann ein anerkannter Naturschutzverein nach § 61 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG zur gerichtlichen Überprüfung stellen. Im Einzelfall kann dies eine Offenlegung von Details der Verkehrsprognose erforderlich machen.
20. Wenn für das Vorhaben zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses streiten, stellt sich nicht mehr die Frage, ob auf das Vorhaben insgesamt verzichtet werden kann (sog. Nullvariante).
21. Planungsalternativen, die sich nur mit unverhältnismäßigem Aufwand verwirklichen lassen würden, bleiben außer Betracht. Von einer zumutbaren Alternative kann ebenso dann nicht mehr die Rede sein, wenn eine Planungsvariante deswegen auf ein anderes Projekt hinausläuft, weil die vom Vorhabenträger in zulässiger Weise verfolgten Ziele nicht mehr verwirklicht werden könnten. Zumutbar ist es nur, Abstriche vom Zielerfüllungsgrad in Kauf zu nehmen (wie Urteil vom 15. Januar 2004 - BVerwG 4 A 11. 02 - BVerwGE 120, 1 [11]).
22. Mit Blick auf das vom Gemeinschaftsrecht angestrebte strenge Schutzsystem spricht einiges dafür, in dem Erfordernis der Kohärenzsicherung (Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 1 FFH-RL) eine Zulassungsvoraussetzung zu sehen und nicht eine bloße Rechtsfolge der Zulassungsentscheidung.
23. Wenn der Bundesgesetzgeber das in Art. 12, 13 und 16 FFH-RL sowie in Art. 5 und 9 VRL enthaltene Schutzsystem in §§ 19, 42 Abs. 1 und § 43 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG nicht richtlinienkonform umgesetzt hat (vgl. EuGH, Urteil vom 10. Januar 2006 - C-98/ 03 - Slg. 2006, I-53 ff.), trifft dieser Vorwurf nicht auch einen Landesgesetzgeber, soweit er in Ausübung der ihm vom Rahmenrecht eingeräumten Kompetenz (§ 11 Satz 1 BNatSchG) für seinen Zuständigkeitsbereich die Anwendung des europäischen Prüfprogramms vollständig zum Inhalt der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung gemacht hat.
BNatSchG §§ 11, 19, 34, 42 Abs. 1, § 43 Abs. 4 Satz 1, § 61 Abs. 2 Nr. 1; FStrG § 17 Abs. 1 Satz 2, Abs. 6c Satz 2 a. F.; FStrAbG § 1 Abs. 2; GG Art. 20 Abs. 3; EG Art. 5 Abs. 3, Art. 10, 174 Abs. 2 Satz 2, Art. 249 Abs. 3; EU Art. 6 Abs. 1; RL 92/ 43/ EWG (FFH-RL) Art. 1, 4, 6, 7, 10, 12, 13, 16; RL 79/ 409/ EWG (VRL) Art. 5, 9; NatSchG LSA § 3 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4, § 19 Abs. 2 Nr. 2, § 44 Abs. 4 Satz 1, §§ 44a, 45
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BVerwG, 01.04.2004 - 4 C 2.03
Planfeststellung; Straßenplanung; faktisches Vogelschutzgebiet; Gebietsauswahl; Fehlerheilung in ergänzendem Verfahren; Wechsel in FFH-Schutzregime; Gebietsmeldung; Gebietserklärung; Sicherstellungsverordnung; Beeinträchtigungsverbote; Erheblichkeitsschwelle.
1. Ein Verstoß gegen die Vogelschutz-Richtlinie (79/ 409/ EWG) kann in einem ergänzenden Verfahren nach § 17 Abs. 6 c FStrG behoben werden, indem die Voraussetzungen für den Wechsel in das Schutzregime der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (92/ 43/ EWG) geschaffen und die Schutz- und Ausnahmebestimmungen des Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL bzw. des § 34 BNatSchG 2002 nachträglich angewandt werden.
2. Der Übergang in das Schutzregime der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie setzt nach Art. 7 FFH-RL eine endgültige rechtsverbindliche und außenwirksame Erklärung eines Gebiets zum besonderen Schutzgebiet (Vogelschutzgebiet) voraus. Die Meldung eines Gebiets an die Europäische Kommission und die einstweilige naturschutzrechtliche Sicherstellung eines Gebiets lösen den Regimewechsel (noch) nicht aus.
3. Ein Straßenbauvorhaben in einem "faktischen" (nicht-erklärten) Vogelschutzgebiet ist nach Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutz-Richtlinie grundsätzlich unzulässig, wenn es durch die Verkleinerung des Gebiets zum Verlust mehrerer Brut- und Nahrungsreviere führen würde, die einem Hauptvorkommen einer der Vogelarten in Anhang I der Richtlinie dienen.
FStrG § 17 Abs. 6 c Satz 2; BNatSchG § 61 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3; § 69 Abs. 5; VRL Art. 4 Abs. 1 und 4; FFH-RL Art. 7
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BVerwG, 14.11.2002 - 4 A 15.02
Straßenplanung; Planfeststellung; faktisches Vogelschutzgebiet; naturschutzfachlicher Beurteilungsspielraum; potentielles FFH-Gebiet; fachplanerische Abwägung; Alternativenprüfung; Belange des Naturschutzes; Verkehrslärmschutz; Kostengesichtspunkte.
1. Art. 4 Abs. 1 Satz 4 der Vogelschutz-Richtlinie eröffnet den Bundesländern bei der Identifizierung Europäischer Vogelschutzgebiete einen naturschutzfachlichen (ornithologischen) Beurteilungsspielraum, der nur einer eingeschränkten Überprüfung durch die Verwaltungsgerichte unterliegt.
2. Ein Bundesland kann das Bestehen eines "faktischen" Vogelschutzgebiets in seinem Bereich nicht dadurch ausschließen, dass es sein Gebietsauswahlverfahren für das europäische Netz "Natura 2000" für beendet erklärt.
3. Die Planung eines Straßenbauvorhabens in einem Gebiet, das maßgeblich aus wirtschafts- und verkehrspolitischen Gründen nicht in die Landesliste für das Netz "Natura 2000" aufgenommen wurde, ist rechtswidrig, wenn nicht auszuschließen ist, dass das Gebiet aus ornithologischer Sicht zu den geeignetsten Schutzgebieten in dem Bundesland gehört.
4. Die Planung einer Straße, die einen wertvollen und schutzwürdigen Naturraum durchschneidet, leidet an einem fachplanungsrechtlichen Abwägungsfehler, wenn Trassenalternativen, die diesen Raum umfahren, nicht ausreichend untersucht worden sind. Als Alternative kann auch eine ortsnahe Trassenführung in Verbindung mit Maßnahmen des aktiven und passiven Lärmschutzes in Betracht kommen.
FStrG § 17 Abs. 1 Satz 2, Abs. 6 c; VRL Art. 4 Abs. 1 und 4; FFH-RL Art. 6 Abs. 4
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BVerwG, 12.06.2008 - 7 B 24.08
Feststellungsklage, allgemeine Leistungsklage, Gemeinde, FFH-Richtlinie, verwaltungsinterner Akt, Vorschlag als FFH-Gebiet, Meldung von FFH-Gebieten.
Jedenfalls nach Aufnahme eines Gebiets in die Liste der "FFH-Gebiete" durch die EU-Kommission ist sowohl eine Klage, mit der begehrt wird festzustellen, dass der Beschluss einer Landesregierung, ein Gebiet zur Aufnahme in diese Liste vorzuschlagen, rechtswidrig ist, als auch eine Klage, mit der verlangt wird, das Land zur "Rücknahme" seines Vorschlags zu verurteilen, unzulässig.
VwGO § 43; Art. 4 Richtlinie 92/ 43/ EWG ("FFH-Richtlinie")
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BVerwG, 22.01.2004 - 4 A 4.03
Straßenbauvorhaben; Planfeststellung; gerichtliche Überprüfung; erstinstanzliche Zuständigkeit des BVerwG; Vereinsklage; Präklusion; potenzielles FFH-Gebiet; faktisches Vogelschutzgebiet; Abwägungsgebot; Naturschutzbelange.
Die Regelung des § 5 Abs. 1 VerkPBG, wonach das Bundesverwaltungsgericht im ersten und letzten Rechtszug über die im § 1 VerkPBG genannten Vorhaben entscheidet, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (wie BVerwG, Urteil vom 22. Januar 2004 BVerwG 4 A 32. 02).
Die Regelung in § 61 Abs. 3 BNatSchG stellt eine eigenständige materielle Präklusion dar.
Die Einwendungen müssen hinreichend deutlich machen, aus welchen Gründen nach Auffassung des beteiligten Vereins zu welchen im Einzelnen zu behandelnden Fragen weiterer Untersuchungsbedarf besteht oder einer Wertung nicht gefolgt werden kann. Sie müssen zumindest Angaben dazu enthalten, welches Schutzgut durch ein Vorhaben betroffen wird und welche Beeinträchtigungen ihm drohen. Im Regelfall ist auch die räumliche Zuordnung eines naturschutzrechtlich bedeutsamen Vorkommens oder einer Beeinträchtigung zu spezifizieren.
Eine Präklusion scheidet aus, soweit der Verein erst nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses an einem anderen Verfahren hier zur Nachmeldung eines FFH-Gebiets beteiligt worden ist.
GG Art. 3 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4, Art. 95; VerkPBG § 1 Abs. 1, § 5 Abs. 1, § 11; BNatSchG § 61 Abs. 3; FStrG § 17 Abs. 1 Satz 2; FHH-RL Art. 4 Abs. 1
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BVerwG, 22.01.2004 - 4 A 32.02
Straßenbauvorhaben; Planfeststellung; gerichtliche Überprüfung; erstinstanzliche Zuständigkeit des BVerwG; Planfeststellungsbehörde; Regelung der Behördenzuständigkeit durch Runderlass; Planungsschranken; Wasserschutzgebiet; faktisches Vogelschutzgebiet; potenzielles FFH-Gebiet; Auswahlermessen; Abwägungsgebot; Naturschutzbelange; naturschutzrechtliche Eingriffsregelung.
Die Regelung des § 5 Abs. 1 VerkPBG, wonach das Bundesverwaltungsgericht im ersten und letzten Rechtszug über die im § 1 VerkPBG genannten Vorhaben entscheidet, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Nach niedersächsischem Recht unterliegt die Bestimmung der Behördenzuständigkeiten keinem Gesetzesvorbehalt.
Die Annahme, dass ein bestimmter Landschaftsraum ein faktisches Vogelschutzgebiet oder ein potenzielles FFH-Gebiet ist, braucht sich in der Regel dann nicht aufzudrängen, wenn weder das aktuelle IBA-Verzeichnis noch Äußerungen der EU-Kommission Anhaltspunkte dafür bieten, dass die in der Vogelschutzrichtlinie bzw. der FFH-Richtlinie aufgeführten Eignungsmerkmale erfüllt sind.
GG Art. 3 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4, Art. 95; NdsVerf Art. 41, 56 Abs. 2; VerkPBG § 1 Abs. 1, § 5 Abs. 1, § 11; FStrG § 17 Abs. 1 Satz 2; VRL Art. 4 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 4 Satz 1; FFH-RL Art. 4 Abs. 1; NWG §§ 92, 93; NNatschG §§ 10, 11, 12
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BVerwG, 28.06.2002 - 4 A 59.01
Verbandsklage; Naturschutzverband; Rückwirkung; Klagebefugnis; Planfeststellungsbeschluss, Klagefrist; Bestandskraft.
§ 69 Abs. 5 Nr. 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften (BNatSchGNeuregG) vom 25. März 2002 (BGBl I S. 1193) eröffnet rückwirkend die Klagebefugnis für solche anerkannten Naturschutzverbände, die eine im Übrigen zulässige Klage gegen einen Planfeststellungsbeschluss erhoben haben, der nach dem 1. Juli 2000 erlassen wurde.
BNatSchG n. F. § 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 69 Abs. 5 Nr. 2; FStrG § 17 Abs. 1