Das Luftverkehrsgesetz knüpft aber seinerseits an die aus dem Immissionsschutzrecht geläufigen Begriffsbestimmungen an (vgl. § 29 Abs. 1 Satz 3 und § 29b Abs. 2 LuftVG; BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152).

Nach seiner Erläuterung schließt das Tatbestandsmerkmal "des Schutzes der Bevölkerung" die Aussage mit ein, dass die Regelung drittschützende Wirkung entfaltet (ebenso BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152 für den Begriff des Schutzes der Bevölkerung in § 29b Abs. 2 LuftVG).

Denn es gehört nicht zu dem überlieferten Kernbestand von Strukturprinzipien, die das Berufsbeamtentum während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, mindestens aber unter Geltung der Weimarer Reichsverfassung, maßgeblich geprägt haben (BVerwG vom 20.3.2008, BVerwGE 131, 20; vom 3.7.2003, DVBl 2004, 1554; BVerfG vom 7.11.2002, BVerfGE 106, 225; BayVGH vom 13.10.2008, 14 BV 07.3386).

In den durch das Grundgesetz vorgegebenen Grenzen ist es den Ländern möglich, den bisherigen Beihilfestandard auch zu Lasten der Beamten zu ändern (BVerwG vom 3.7.2003, a.a.O.;… BVerfG, a.a.O.).

Die Gerichte können nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertentscheidungen entgegenstehen (…BVerwG vom 15.12.2005, a.a.O.; vom 3.7.2003, a.a.O.).

Das ist nicht zu besorgen, wenn das nicht versicherbare Risiko - hier die streitgegenständliche Eigenbeteiligung - auf einen Betrag begrenzt ist, der die amtsangemessene Lebensführung nicht beeinträchtigt (BVerwG vom 3.7.2003, a.a.O.).

Dabei ist auch eine pauschale Kürzung der Beihilfe um einen Festbetrag je Jahr gestaffelt nach Besoldungsgruppen zulässig (BVerwG vom 3.7.2003, a.a.O. zur "Kostendämpfungspauschale" in Niedersachsen).

Damit wird eine an die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Beamten gekoppelte Obergrenze für die Eigenbeteiligung geschaffen, die eine sachgerechte Differenzierung unterschiedlicher wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit gewährleistet (BVerwG vom 3.7.2003, a.a.O.).

Denn gerade im Beihilferecht, in dem in der Vergangenheit vielfach Änderungen eingetreten sind und mit weiteren Änderungen zu rechnen war, darf der Beamte nicht ohne Weiteres auf den unveränderten Fortbestand einer bestehenden Regelung vertrauen (VerfGH a.a.O., BVerwG vom 3.7.2003, a.a.O.).

Das nach einem gerichtlichen Hinweis mit den Beteiligte in der mündlichen Verhandlung eingehend erörterte Rechtsschutzbegehren (§§ 88, 86 Abs. 3 VwGO) richtete sich von Anfang an gegen die sog. kurze Südabkurvung, wobei es der Klägerin nicht verwehrt ist, die statthafte Feststellungsklage (…vgl. BVerwG, Urt. v. 28. Juni 2000, BVerwGE 111, 276) gegen die im Verlauf des gerichtlichen Verfahrens neu erlassene Verordnung zu richten (so auch für das Revisionsverfahren BVerwG, Urt. v. 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 18 m. w. N.).

Umfasst wird dabei zwar auch das Vorgehen gegen erhebliche Lärmbeeinträchtigungen (§ 29 Abs. 1 Satz 3, § 29 b LuftVG), jedoch deckt die Vorschrift nicht den gesamten Komplex möglichen Maßnahmen ab (…vgl. Reidt, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand Juli 2011, § 29 Rn. 3 ff.; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 24. Juni 2004, a. a. O., Rn. 26).

Dafür streitet nicht zuletzt, dass das Lärmpotential eines Flughafens die unvermeidbare Folge der zuvor erteilten Gestattungen ist und die Beklagte keinen Einfluss auf den Umfang des Flugbetriebs hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 24. Juni 2004, a. a. O., Rn. 26) Die Quelle des Fluglärms ist ihrer Einwirkung damit entzogen; sie hat den Fluglärm lediglich zu verteilen.

Allerdings fehlt dieser Linienführung die Präzision eines festgelegten Verkehrswegs, da sich Flugrouten nur im Rahmen eines mehr oder weniger breiten Korridors kanalisieren lassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24. Juni 2004, a. a. O.).

Soweit Pläne für Verkehrswegeplanungen auf Bundesebene (einschließlich Bedarfspläne) nach einem Verkehrswegeausbaugesetz des Bundes benannt werden, gehören Flugrouten nicht dazu, denn sie stellen keine Verkehrswege im Sinne der genannten Vorschriften dar (vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerwG, Urt. v. 24. Juni 2004, a. a. O.;… HessVGH, Urt. v. 24. Oktober 2006, NVwZ 2007, 597).

Die Festlegung eines Flugverfahrens durch Rechtsverordnung trägt dem Aspekt der Verhaltenssteuerung in Bezug auf ein genehmigtes Projekt und damit sicherheitsrechtlichen Aspekten sowie dem Gesichtspunkt der Lärmerteilung Rechnung (BVerwG, Urt. v. 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -).

Für den durch den Luftverkehr hervorgerufenen Lärm gibt es im Rahmen der Beurteilung auch nach § 9 Abs. 2 LuftVG keine generell festgelegten Grenzen (BVerwG, UPR 1999, 153, 154; BVerwG, NVwZ 2004, 1229, 1232;… Landmann/Rohmer/Hansmann, aaO).

Die als solche statthaften (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000 - 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276, 278 f.; Urteil vom 24.6.2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152, 156; kritisch dazu: Repkewitz, VBlBW 2005, 1, 12 f.) Feststellungsklagen (§ 43 VwGO), zu deren Entscheidung der VGH Baden-Württemberg örtlich und instanziell zuständig ist (Beschluss des Senats vom 24.10.2002 - 8 S 2225/02 - VBlBW 2003, 193 und Urteil vom 24.1.2003 - 8 S 2224/02 - VBlBW 2003, 389), sind unzulässig.

Es kommt hinzu, dass sich Flugstrecken nicht mit der gleichen Präzision wie Verkehrswege am Boden parzellenscharf festlegen lassen, sondern immer nur einen mehr oder weniger breiten Korridor darstellen können (BVerwG, Urteil vom 24.6.2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152, 163 und 167).

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem das Urteil des erkennenden Senats vom 24.1.2003 (- 8 S 2224/02 - VBlBW 2003, 389 ff.) bestätigenden Beschluss vom 4.5.2005 (- 4 C 6.04 - DVBl. 2005, 1375, 1377; ebenso schon: Urteil vom 24.6.2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152, 158) betont, bei der Festlegung von Flugverfahren auf der Grundlage dieser Vorschriften handle es sich zwar nach der gesetzgeberischen Konzeption in erster Linie um ein sicherheitsrechtliches Instrument, das der Verhaltenssteuerung insbesondere bei An- und Abflügen zu und von näher bezeichneten Flugplätzen diene.

Das Bundesverwaltungsgericht hat dies in der RILAX-Entscheidung (Urteil vom 26.11.2003 - 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245, 250 ff.; dem folgend: Urteil vom 24.6.2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152, 169) für Gemeinden entschieden, deren Gebiet unmittelbar unter einer durch Rechtsverordnung festgelegten Flugroute bzw. unter einem Warteraum liegt ("Flugerwartungsgebiet", vgl. Repkewitz, VBlBW 2005, 1, 2 Fn. 10).

Die Besonderheiten bei der Festlegung von Flugverfahren gebieten eine eher pauschalierende Ermittlung und Bewertung der betroffenen Belange (vgl. BVerwG, Urteil v. 24.06.2004, BVerwGE 121, 152, 166 f.).

Die Routen sind auch Gegenstand mehrerer gerichtlicher Verfahren gewesen (vgl. BVerwG, Urteile vom 24.06.2004, 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152 -, sowie 4 C 15.03; Hess. VGH, Urteile vom 12.12.2002 - 2 A 717/01 -, vom 14.03.2006 - 12 A 2659/04 - sowie vom 16.03.2006 - 12 A 3258/04 und 12 A 3260/04 -).

Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 24.06.2004, BVerwGE 121, 152, 157 f., …sowie Beschluss v. 02.08.2006 - 4 B 69.05 -, juris, Rdnr. 6) anerkannt, dass das Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung einer Flugroute eine abwägende Entscheidung zu treffen hat, die allerdings strukturell nicht den Anforderungen genügen muss, die im Fach- und Bauplanungsrecht entwickelt worden sind.

In welchem Umfang das Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung von Flugrouten einer Abwägungspflicht unterliegt, "richtet sich nach den gesetzlichen Vorgaben und im Übrigen nach dem rechtsstaatlich für jede Abwägung unabdingbar Gebotenen" (BVerwG, Urteil v. 24.06.2004, a.a.O., S. 157 f.).

Davon kann dann keine Rede sein, wenn die Feststellungsklage einen Rechtsschutz gewährleistet, der weiter reicht, als er mit der Gestaltungsklage erlangt werden kann (stRspr; Urteile vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152 ; vom 29. Januar 2004 - BVerwG 3 C 29.03 - Buchholz 442.151 § 41 StVO Nr. 9; vom 5. Dezember 2000 - BVerwG 11 C 6.00 - Buchholz 407.2 § 13 EkrG Nr. 2 und vom 29. April 1997 - BVerwG 1 C 2.95 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 127 m.w.N.).