Mit Urteil vom 25. November 1997 (StGH 14/95 u. a., Nds. StGHE 3, 299) erklärte der Niedersächsische Staatsgerichtshof Teile des NFAG 1995 und auch die Neuregelung in § 7 u. a. deshalb für unvereinbar mit Art. 57 Abs. 4 und 58 NV, weil der Bevölkerungsansatz als einziges Verteilungskriterium der Schlüsselzuweisungen für Landkreise nicht einem aufgabengerechten Finanzausgleich entspreche.

Art. 57, 58 NV verwirklichen für das Land Niedersachsen die bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 GG) und haben nach Entstehungsgeschichte und Zweck jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art. 28 Abs. 1 Sätze 2 und 3 und Abs. 2 GG (Nds. StGH, Beschluss vom 15. August 1995, StGH 2, 3, 6 bis 10/93, Nds. StGHE 3, 136, 155 f.; Urteile vom 15. November 1997, StGH 14/95 u. a., Nds. StGHE 3, 299, 311, vom 16. Mai 2001, StGH 6/99 u. a., LVerfGE 12, 255, 273, vom 6. Dezember 2007, StGH 1/06, Nds. StGHE 4, 170, 181 f. und vom 27. Februar 2008, StGH 2/05, Nds. StGHE 4, 202, 214 f.).

Die Aufgabenbezogenheit der Finanzgarantie des Art. 58 NV und das Ziel der Aufgabengerechtigkeit des Finanzausgleichs verlangen, dass der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des vertikalen Finanzausgleichs zwischen Land und Kommunen die Höhe der erforderlichen Finanzmittel und damit auch Art und Umfang der zu erledigenden Aufgaben der Kommunen kennt und nachvollziehbar einschätzt (Nds. StGH, Urteile vom 25. November 1997, StGH 14/95 u. a., Nds. StGHE 3, 299, 315 und vom 16. Mai 2001, StGH 6/99 u. a., Nds. StGHE 4, 31, 57).

Auch bei der horizontalen Verteilung der Schlüsselmasse auf die einzelnen Kommunen bildet das Leitbild eines aufgabengerechten Finanzausgleichs den verfassungsrechtlichen Ausgangspunkt (Nds. StGH, Urteile vom 25. November 1997, a. a. O., S. 319 …und vom 16. Mai 2001, a. a. O., S. 60).

Innerhalb dieser Grenzen steht dem Gesetzgeber ein weiter, verfassungsgerichtlich nicht überprüfbarer Gestaltungsspielraum bei der Auswahl der Kriterien für die Bestimmung des aufgabenbezogenen Finanzbedarfs zu (Nds. StGH, Urteil vom 25. November 1997, a.a.O., S. 320).

Um diesen Finanzbedarf zu ermitteln, muss der Gesetzgeber eine typisierende Bedarfsanalyse erstellen, die im Gegensatz zu der nach Art. 57 Abs. 4 NV erforderlichen Kostenanalyse die Autonomie der Kommunen bei der Entscheidung über das Ob und den Umfang der Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben sowie über die Strukturen der Aufgabenwahrnehmung bei den pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben wahren muss (Nds. StGH, Beschluss vom 15. August 1995, StGH 2, 3, 6 bis 10/93, Nds. StGHE 3, 136, 163; Urteile vom 25. November 1997, StGH 14/95 u. a., Nds. StGHE 3, 299, 315 und vom 16. Mai 2001, StGH 6/99 u. a., Nds. StGHE 4, 299, 31, 57).

Nach der Rechtsprechung des Nds. StGH steht dem Gesetzgeber bei der Auswahl von Kriterien für die Verteilung des Hauptansatzes ein weiter, verfassungsgerichtlich nicht überprüfbarer Gestaltungsspielraum zu (Nds. StGH, Urteil vom 25. November 1997, StGH 14/95 u. a., Nds. StGHE 3, 299, 319 f.).

Die gesetzlich festzulegenden abstrakten Bedarfsindikatoren zur Bestimmung des notwendigen Finanzbedarfs der Kommunen müssen die mit der Erfüllung bestimmter Aufgaben verbundenen Kosten realitätsnah abbilden (Nds. StGH, Urteile vom 25. November 1997, StGH 14/95 u. a., Nds. StGHE 3, 299, 319 und vom 16. Mai 2001, StGH 6/99 u. a., Nds. StGHE 4, 31, 60).

Gerade unter Berücksichtigung der Ausführungen des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs zur Aufgabengerechtigkeit des Verteilungskriteriums der Einwohnerzahl bei den Kreisaufgaben der Kreisstraßen und der Schülerbeförderung (Nds. StGH, Urteile vom 25. November 1997, StGH 14/95, Nds. StGHE 3, 299, 319 und vom 16. Mai 2001, StGH 6/99, Nds. StGHE 4, 31, 61, 66) ist die Begründung für die Einführung des Sonderbedarfsansatzes in den Gesetzesmaterialien (…Nds. LT-Drs. 15/3748, S. 11) eingehend und nachvollziehbar.

Daraus folgt zugleich, daß der Gesetzgeber, wenn es an einer anderweitigen Festlegung über die Deckung der Kosten - etwa bei der erstmaligen Übertragung der Aufgabe - fehlt, verfassungsrechtlich gehalten ist, bei der Kostendeckungsregelung im Haushalts- bzw. Gemeindefinanzierungsgesetz jede Verpflichtung der Kommunen zur Wahrnehmung von Angelegenheiten des Landes in seine Erwägungen einzubeziehen und ggf. die Kostendeckungsregelung zu aktualisieren (vgl. auch VerfGH NW, DVBl. 1993, 197, 199; NdsStGH, Urteil vom 25.11.1997 - Az.: StGH 14/95 u.a. - S. 25 des Umdrucks;… Maurer, in: Henneke/Maurer/Schoch, Die Kreise im Bundesstaat, 1994, S. 139, 159 m.w.N.), um so die Gleichzeitigkeit von Aufgabenzuweisung und Festlegung über die Kostendeckung herzustellen.

Dem ist nur Rechnung getragen, wenn dies "erkennbar und nachprüfbar" geschieht (so NdsStGH, DVBl. 1995, 1175, 1176 sowie Urteil vom 25.11.1997, a.a.O., S. 22 des Umdrucks).

In welcher Einzelausgestaltung der Gesetzgeber die gesonderte Ausweisung für Kosten übertragener Aufgaben vornimmt, unterliegt weitgehend - mit gewissen Einschränkungen mit Blick auf den Sinn und Zweck des Art. 97 Abs. 3 Satz 1 LV - seiner Gestaltungsfreiheit (vgl. NdsStGH, Urteil vom 25.11.1997, a.a.O., S. 23 des Umdrucks;… Maurer, in: Henneke/Maurer/Schoch, Die Kreise im Bundesstaat, 1994, S. 139, 157).

Von Verfassungs wegen reicht es vielmehr aus, die Erstattung der Verwaltungskosten für sämtliche oder mehrere übertragene Aufgaben pauschaliert zu bestimmen (…vgl. NdsStGH, DVBl. 1995, S. 1175, 1176 sowie Urteil vom 25.11.1997, a.a.O., S. 23 des Umdrucks; BayVerfGH, Entscheidung vom 18. April 1996 - Az.: Vf. 13-VII-93 - , S. 37 des Umdrucks) und in einem einheitlichen Ansatz zusammenzufassen, etwa in der Form von gesonderten Zuweisungen zu den Kosten der Pflichtaufgaben, wie dies in den Gemeindefinanzierungsgesetzen der Jahre 1991 und 1992 jeweils in § 10 geschehen ist.

Dabei muß allerdings zusätzlich die Beteiligung des Landes einerseits und der Kommunen andererseits erkennbar sein (in diesem Sinne auch NdsStGH, Urteil vom 25.11.1997, a.a.O., S. 24, 28).

Das kann etwa in der Weise geschehen, daß auf der Grundlage einer (prognostischen) Kostenanalyse eine - einheitliche oder nach Aufgaben bzw. Aufgabengruppen differenzierende - Quote gebildet (so NdsStGH, Urteil vom 25.11.1997, a.a.O.) oder daß - was letztlich auf das selbe hinausläuft - das auf die betreffende übertragene Aufgabe oder die betreffenden übertragenen Aufgaben entfallende (prognostisch ermittelte) Gesamtvolumen angegeben und diesem der von den Kommunen zu tragende Anteil gegenübergestellt wird, sei es im Gesetz oder erschließbar aus der maßgeblichen Gesetzesbegründung (im Entwurf des Gesetzes oder, bei Veränderungen des Entwurfs, aus den Ausschußberatungen).

Sie hätte jedoch den Nachteil, daß die Kommunen einer mittelbaren Beeinflussung beim "Wie" der Aufgabenwahrnehmung ausgesetzt würden (…vgl. auch NdsStGH, DVBl. 1995, S. 1175, 1176 sowie Urteil vom 25.11.1997, a.a.O., S. 23 des Umdrucks).

Die vollständige Neukonzeption des kommunalen Finanzausgleichs war erforderlich geworden, weil der Niedersächsische Staatsgerichtshof mit Urteil vom 25. November 1997 -StGH 14/95 u.a.- (Nds. StGHE 3, 299) wesentliche Vorschriften des NFAG 1995 für mit der Niedersächsischen Verfassung unvereinbar und mit Wirkung vom 1. Januar 1995 für nichtig erklärt hatte.

Die Bezeichnung des Art. 57 Abs. 1 bis 3 NV neben Art. 58 NV als Rechtsgrundlage ist unschädlich, weil der Niedersächsische Staatsgerichtshof in früheren Verfahren zum kommunalen Finanzausgleich auch Art. 57 NV als Maßstab herangezogen hat (Beschluss vom 15. August 1995 -StGH 2, 3, 6 bis 10/93-, Nds. StGHE 3, 136, 155; Urteile vom 25. November 1997 -StGH 14/95 u.a.-, Nds. StGHE 3, 299, 311; vom 16. Mai 2001 -StGH 6/99 u.a.-, LVerfGE 12, 255, 273).

Art. 57, 58 NV verwirklichen für das Land Niedersachsen die bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 GG) und haben nach Zweck und Entstehungsgeschichte jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art. 28 Abs. 1 Sätze 2 und 3 und Abs. 2 GG (Nds. StGH, Beschluss vom 15. August 1995 -StGH 2, 3, 6 bis 10/93-, Nds. StGHE 3, 136, 155 f.; Urteile vom 15. November 1997 -StGH 14/95 u. a.-, Nds. StGHE 3, 299, 311; vom 16. Mai 2001 -StGH 6/99 u. a.-, LVerfGE 12, 255, 273;… vom 6. Dezember 2007 -StGH 1/06-, NdsVBl. 2008, S. 37, 39).

Die finanzielle Mindestausstattung ist demgegenüber jedenfalls dann nicht erreicht, wenn die Kommunen auf Grund ihrer finanziellen Situation außer Stande sind, überhaupt freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen (Nds. StGH, Urteile vom 25. November 1997 -StGH 14/95 u. a.-, Nds. StGHE 3, 299, 314 f.; vom 16. Mai 2001 -StGH 6/99 u. a.-, LVerfGE 12, 255, 283; VerfG Bbg, Urteil vom 16. September 1999 -VfGBbg 28/98-, LVerfGE 10, 237, 254;… Bay- VerfGH, Entscheidung vom 27. Februar 1997 -Vf. 17-VII-94-, BayVBl. 1997, S. 303, 304).

Der Staatsgerichtshof hat aus der in Art. 58 NV angelegten Spannungslage zwischen den finanziellen Interessen der Kommunen zur Wahrnehmung der ihnen zugewiesenen Aufgaben und denen des Landes auf Wahrung seiner finanziellen Leistungsfähigkeit in seinem Urteil vom 25. November 1997 -StGH 14/95 u. a.- (Nds. StGHE 3, 299, 315 f.) den Grundsatz der Verteilungssymmetrie wie folgt abgeleitet: "Der Anspruch der Kommunen aus Art. 58 NV wird aber nicht vorbehaltlos gewährt, wie das einschränkende Merkmal der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes zeigt.

Umgekehrt können die Kommunen auch nicht auf den Fortbestand der einmal gewährten Finanzzuweisungen vertrauen, denn auch das Land darf nicht finanziell überfordert werden und muss in der Lage bleiben, andere gleichwertige Güter sicher zu stellen (Nds. StGH, Urteil vom 25. November 1997 -StGH 14/95 u. a.-, Nds. StGHE 3, 299, 315;… BayVerfGH, Entscheidung vom 28. November 2007 -Vf. 15-VII-05-, juris Rdnr. 204-208).

Der Gesetzgeber ist ferner verpflichtet, seine einmal getroffene Entscheidung über die Gewichtung des Finanzbedarfs der Kommunen und der Finanzkraft/Leistungsfähigkeit von Kommunen und Land fortlaufend zu beobachten, um auch bei einseitigen Veränderungen der Aufgabenbelastung Anpassungen vorzunehmen (Nds. StGH, Urteil vom 25. November 1997 -StGH 14/95 u. a.-, Nds. StGHE 3, 299, 315; ebenso ThürVerfG, Urteil vom 3. Mai 2005 -VerfGH 28/03-, LVerfGE 16, 593, 626; VerfG Bbg, Urteil vom 16. September 1999 -VfGBbg 28/98-, LVerfGE 10, 237, 244 f.).