Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und Gesundheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (vgl. nur Senatsurteil vom 15.11.2007 - 1 S 2720/06 -, VBlBW 2008, 134 f., BVerwG, Urteil vom 03.07.2002 - 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 , jeweils m.w.N.).

Der Gefahrenbegriff ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 03.07.2002, a.a.O.) dadurch gekennzeichnet, dass aus gewissen gegenwärtigen Zuständen nach dem Gesetz der Kausalität gewisse andere Schaden bringende Zustände und Ereignisse erwachsen werden.

Diese lässt sich auch nicht dahingehend erweiternd auslegen, dass der Exekutive eine "Einschätzungsprärogative" in Bezug darauf zugebilligt wird, ob die vorliegenden Erkenntnisse die Annahme einer abstrakten Gefahr rechtfertigen (BVerwG, Urteil vom 03.07.2002, a.a.O.).

Die abstrakte Gefahr unterscheidet sich dabei von der konkreten Gefahr nicht durch den Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern durch den Bezugspunkt der Gefahrenprognose oder, so das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 03.07.2002, a.a.O.), durch die Betrachtungsweise: Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn in dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann; eine abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt und daher Anlass besteht, diese Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz zu bekämpfen.

Ist die Behörde mangels genügender Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zu der erforderlichen Gefahrenprognose nicht im Stande, so liegt keine Gefahr, sondern - allenfalls - eine mögliche Gefahr oder ein Gefahrenverdacht vor (vgl. zum Vorstehenden BVerwG, Urteil vom 03.07.2002, a.a.O.).

Die Antragsgegnerin ist als kommunale Verordnungsgeberin an die Vorgaben des § 10 Abs. 1 PolG gebunden; ein Erprobungsspielraum bei der Beurteilung, ob die bisherigen Erkenntnisse eine abstrakte Gefahr belegen oder nicht, kommt ihr nicht zu (BVerwG, Urteil vom 03.07.2002, a.a.O., S. 95 f. ; a.A. Faßbender, Alkoholverbote durch Polizeiverordnungen: per se rechtswidrig?, NVwZ 2009, 563 f.).

Eine derart weitreichende Bewertungs- und Entscheidungskompetenz steht der Polizeibehörde nicht zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.07.2002, a.a.O.).

8 Zur Begründung der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision des Klägers wird ausgeführt, die streitgegenständliche Untersagungsverfügung könne aus den im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2002 BVerwG 6 CN 8.01 (BVerwGE 116, 347) genannten Gründen nicht in rechtmäßiger Weise auf § 1 Abs. 1, §§ 26, 27 POG i.V.m. § 10 Abs. 2 Satz 2 GefAbwV gestützt werden.

21 Aus der landesgesetzlichen Übernahme des überkommenen Gefahrenbegriffs folgt, wie der Senat in seinem Urteil vom 3. Juli 2002 BVerwG 6 CN 8.01 (BVerwGE 116, 347) im Einzelnen ausgeführt hat, nicht nur die Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigung in § 26 POG, sondern darüber hinaus auch eine Begrenzung ihrer Reichweite.

Der erkennende Senat hat bereits in seinem Urteil vom 3. Juli 2002 BVerwG 6 CN 8.01 (…a.a.O. S. 355 f.) hervorgehoben, dass bei der Beurteilung der Rechtsgültigkeit von Verordnungen, die der Abwehr der von Hunden ausgehenden Gefahren dienen, auf das vom Verordnungsgeber tatsächlich verwirklichte Regelungskonzept abzustellen ist und nicht auf ein Konzept, das möglicherweise im Einklang mit der gesetzlichen Verordnungsermächtigung hätte verwirklicht werden können.

Der erkennende Senat geht seit seinem Urteil vom 3. Juli 2002 BVerwG 6 CN 8.01 (…a.a.O.) in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass sich aus der Zugehörigkeit zu einer Rasse oder einer entsprechenden Kreuzung allein nach dem Erkenntnisstand der Fachwissenschaft nicht ableiten lässt, dass von den Hundeindividuen Gefahren ausgehen.

Namentlich hat der Gesetzgeber die etwaige Einführung so genannter Rasselisten selbst zu verantworten (Urteil vom 3. Juli 2002 BVerwG 6 CN 8.01 a.a.O. S. 355).

Somit hat es sich zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2002 BVerwG 6 CN 8.01 (…a.a.O.) nicht etwa nur unter tatsächlichen Gesichtspunkten, sondern bereits im rechtlichen Ansatz in Widerspruch gesetzt.

Dazu hat der erkennende Senat bereits in seinem Urteil vom 3. Juli 2002 BVerwG 6 CN 8.01 (…a.a.O. S. 354 f.) ausgeführt: "Dem die erhöhte Besteuerung von so genannten Kampfhunden betreffenden Urteil des 11. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Januar 2000 BVerwG 11 C 8.99 (BVerwGE 110, 265) liegt keine andere Beurteilung der Gefährdungslage zugrunde.

Dagegen darf er die Festlegung der einzelnen in die Liste aufzunehmenden Hunderassen dem Verordnungsgeber überlassen (wie Urteil vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 - BVerwGE 116, 347).

a) Der Hessische Verwaltungsgerichtshof habe in seinem Urteil (S. 27, 3. Absatz) die Auffassung vertreten, der verfassungsrechtliche Grundsatz der hinreichenden Bestimmtheit verwehre es dem Gesetzgeber des § 71 a Abs. 1 HSOG nicht, in der gesetzlichen "Ermächtigung zum Erlass belastender Verwaltungsakte in gewissem Umfang Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden und der Exekutive hinsichtlich der auf ein hinreichend bestimmt umrissenes Gesetzesziel zu treffende Maßnahmen zu überlassen." Damit weiche das angefochtene Urteil von den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 5.01, 6.01, 7.01 und 8.01 - (BVerwGE 116, 347), vom 18. Dezember 2002 - BVerwG 6 CN 1.02, 3.01 und 4.01 - und vom 20. August 2003 - BVerwG 6 CN 2.02 - ab.

Demgegenüber habe das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 - in konsequenter Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips sowie polizeirechtlicher Grundsätze - ausgeführt, "... dass nach Bestehen dieses (Wesens-)Tests keine weiteren Anforderungen an die Hundehaltung gestellt werden, weil dann der Gefahrenverdacht ausgeräumt ist".

Bei der zitierten Textstelle im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2002 handelt es sich um die vom beschließenden Senat verworfene Auslegung einer bestimmten Regelung in der damals gültigen Fassung der Niedersächsischen Gefahrtier-Verordnung unter dem Gesichtspunkt eines Gefahrerforschungseingriffs (Urteil vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 - a.a.O. S. 357).

Der Senat hat in diesem Urteil lediglich im Anschluss an seine bisherige ständige Rechtsprechung (vgl. insbesondere BVerwGE 116, 347) ausgeführt, dass verordnungsrechtliche Regelungen zum Schutz der Bevölkerung vor den von Hunden ausgehenden Gefahren, die an die Zugehörigkeit der Hunde zu bestimmten Rassen anknüpfen, nicht auf die polizeiliche Generalermächtigung gestützt werden können, sondern einer speziellen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedürfen; da derartige Regelungen nicht der Gefahrenabwehr, sondern der Gefahrenvorsorge dienten, müsse die Einführung von so genannten Rasselisten vom Gesetzgeber selbst verantwortet werden.

Vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Gesetzvorbehalt für Eingriffsmaßnahmen gegenüber Hunden der in § 6 I 1 Polizeiverordnung gelisteten Rassen beziehungsweise des dort aufgeführten Hundetyps (vgl. dessen Urteile vom 3.7.2002 - 6 CN 8.01 - und vom 18.12.2002 - 6 CN 4.01 -) war der Verordnungsgeber der Polizeiverordnung angesichts der bei diesen Hunden festzustellenden Wesenseigenschaften berechtigt, Gefahrerforderungsgriffe im Wege einer Polizeiverordnung festzulegen.

etwa die Urteile des BVerwG vom 3.7.2002 - 6 CN 8.01 -, vom 18.12.2002 - 6 CN 4/01 - und vom 20.8.2003 - 6 CN 3.02 - Ausnahmeregelungen für Gebrauchshunde ergeben sich aus § 7 I VO.

Dabei hat sich der Verordnungsgeber von den Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts in dessen Urteilen vom 3.7.2002 - 6 CN 8.01 - und vom 18.12.2002 - 6 CN 4.01 - (insoweit Seite 19 f. des amtl. Umdr.) leiten lassen, wonach Maßnahmen der Gefahrerforschung nach den von diesem entwickelten Grundsätzen zur Notwendigkeit einer spezialgesetzlichen Regelung für Maßnahmen gegenüber den hier fraglichen Hunden im Rahmen der Aufstellung eines verordnungsrechtlichen Gefahrermittlungsprogramms auf der Grundlage der polizeirechtlichen Verordnungsermächtigung eine Berechtigung bestehen kann, wenn die konkrete Ermächtigungsnorm eine ausreichende Rechtsgrundlage hierfür darstellt.

Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in mehreren Entscheidungen betreffend vergleichbare Rechts- bzw. Polizeiverordnungen zum Schutze von gefährlichen Hunden anderer Bundesländer vgl. die Urteile vom 3.7.2002 - 6 CN 8.01 - (Niedersachsen), vom 18.12.2002 - 6 CN 1.02 - (Schleswig-Holstein), vom 18.12.2002 - 6 CN 4.01 - (Mecklenburg-Vorpommern), vom 20.8.2003 - 6 CN 3.02 - (Brandenburg) speziell mit der Anknüpfung der polizeirechtlichen Gefahr an die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Hunderasse bzw. einen bestimmten Hundetyp - letztlich allesamt sogenannte Kampfhunde - befasst und insbesondere in den Fällen, in denen die gesetzliche Verordnungsermächtigung den Erlass von (Polizei-)Gefahrenabwehrverordnungen an das Vorliegen einer abstrakten Gefahr knüpft, klargestellt, dass darauf beruhende Verordnungen, die an einen bloßen Gefahrenverdacht anknüpfen, durch die Ermächtigung nicht gedeckt sind und der Vorbehalt des Gesetzes eingreift.

etwa das Urteil vom 3.7.2002 - 6 CN 8.01 -, S. 15-19 des amtl.

Damit trägt der Antragsgegner der weiteren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in seinen Urteilen vom 3.7.2002 - 6 CN 8.01 -, S. 19 f. des amtl.

Dabei liegt es im Wesen von Prognosen, dass die vorhergesagten Ereignisse wegen anderer als der erwarteten Geschehensabläufe ausbleiben können (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2002 - 6 CN 8.01 - BVerwGE 116, 347 = DVBl. 2002, 1562 = DÖV 2003, 81 = NVwZ 2003, 95 zur vergleichbaren niedersächsischen Generalermächtigung des § 55 NGefAG m. w. N.).

Vielmehr ist es Sache des zuständigen Gesetzgebers, - unter Abwägung der widerstreitenden Interessen - sachgebietsbezogen darüber zu entscheiden, ob, mit welchem Schutzniveau und auf welche Weise Schadensmöglichkeiten vorsorgend entgegen gewirkt werden soll, die nicht durch ausreichende Kenntnisse belegt, aber auch nicht auszuschließen sind, und die Rechtsgrundlagen für entsprechende Grundrechtseingriffe zu schaffen (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2002 - 6 CN 8.01 - a. a. O., m. w. N.).

Dementsprechend geht die überwiegende Rechtsprechung ohne weiteres vom Bestehen einer abstrakten Gefahr bei frei umherlaufenden Hunden wegen der von ihnen ausgehenden Verletzungsgefahren aus (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 6. Juli 1989 - 1 S 3107/88 - ESVGH 39, 288 = DVBl. 1989, 1007 = NVwZ-RR 1990, 16 m. w. N.; OVG Berlin, Urteil vom 11. September 1992 - 2 B 3/90 - LKV 1993, 169 m. w. N.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. September 2006 - 7 C 10539/06 - DÖV 2007, 82 m. w. N.; dazu wohl auch neigend: BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2002 - 6 CN 8.01 - a. a. O.; a. A. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 27. Januar 2005 - 11 KN 38/04 - NordÖR 2005, 179).

Das gilt insbesondere für die Aussage des Gerichts, es sei nicht offenkundig, dass von Hunden im Allgemeinen und von solchen bestimmter Größe und Beißkraft in erhöhtem Maße eine abstrakte Gefahr im Sinne des allgemeinen Sicherheitsrechts ausgehe (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2002 - 6 CN 8.01 - a. a. O.).

Es hat insoweit in seinem Urteil vom 3. Juli 2002 - 6 CN 8.01 - a. a. O. näher ausgeführt:.

Diese Rechtsprechung beruht wohl auf einem Missverständnis der Maßgaben des in Bezug genommenen Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2002 - 6 CN 8.01 -(…a. a. O.).

Nach den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts zur Niedersächsischen "Gefahrtierverordnung" (von 2000) vom 3. Juli 2002 (u.a. BVerwGE 116, 347) komme der Sache auch grundsätzliche Bedeutung zu.

Im Zuge der Überprüfung (landesrechtlicher) Hunde-Polizeiverordnungen hat sich nunmehr die (in BVerwGE 110, 265/274 zwar genannte, aber letztlich konsequenzenlose) Erkenntnis durchgesetzt, dass sich "aus der Zugehörigkeit zu einer Rasse, einem Typ oder gar einer entsprechenden Kreuzung allein ... nach dem Erkenntnisstand der Fachwissenschaft nicht ableiten" lässt, "dass von Hundeindividuen Gefahren ausgehen" (BVerwG, Urteil vom 3.7.02, 6 CN 8.01, BVerwGE 116, 347/354).

In seinem o.g. Urteil vom 3. Juli 2002 hat es im Hinblick auf seine "Kampfhundesteuer"-Entscheidung vom 19. Januar 2000 (E 110, 265) insoweit lediglich gemeint (BVerwGE 116, 347/354), dass der jetzigen Entscheidung "keine andere Beurteilung der Gefährdungslage zugrunde(liege)" als der aus dem Jahre 2000.

Nach Ergehen des Urteils BVerwGE 116, 347 ist sie auch im Übrigen, d.h. bezüglich der aufgeführten "gefährlichen Hunde" selbst, ersatzlos aufgehoben worden (Verordnung vom 13.2.03, GVBl. S. 124).

Dem Satzungsgeber, auch wenn ihm ein größerer Entscheidungsspielraum zusteht als einem Verordnungsgeber (BVerwGE 116, 347/355), darf insoweit nicht mehr an Spielraum eingeräumt werden, als dem Gesetzgeber.

Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sind zudem an die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden wäre (BVerwGE 47, 31, 40; 57, 61, 65; 88, 348, 351; 116, 347, 356;… Gusy, Polizeirecht 6. Aufl. Rdn. 119; vgl. BVerfGE 49, 89, 135 ff.).