Eine behördliche Maßnahme stellt nur dann eine Regelung mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen dar, wenn sie darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, d.h. wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (Urteil vom 20. Mai 1987 - BVerwG 7 C 83.84 - BVerwGE 77, 268 = Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 24).

Unter diesen Voraussetzungen kann ein Betroffener, z.B. im Wege einer allgemeinen Leistungs-, Unterlassungs- oder der Feststellungsklage, auch gegen eine hoheitliche Maßnahme ohne Verwaltungsaktcharakter vorgehen (Urteil vom 20. Mai 1987 - BVerwG 7 C 83.84 - BVerwGE 77, 268 ff. = Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 24).

Unter einer Regelung im Sinne dieser Vorschrift ist eine "einseitig angeordnete, verbindliche, rechtsfolgebegründende, hoheitliche Ordnung eines Lebenssachverhalts, also eine Anordnung, die feststellend oder gestaltend bestimmt, was für den Betroffenen rechtens sein soll" zu verstehen (…so die "klassische" Definition bei Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht 1, 9. Aufl., § 46 V a; bestätigt z. B. durch BVerwG, Urt. v. 20.05.1987 - 7 C 83.84 -, BVerwGE 77, 268).

Eine Regelung ist auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet, wenn sie ihrem objektiven Sinngehalt nach dazu bestimmt ist, unmittelbare rechtliche Außenwirkungen zu entfalten, d. h., daß nur mittelbare Außenwirkungen nicht ausreichen (…vgl. BVerwG, Urt. v. 22.05.1980 - 2 C 30.78 -, BVerwGE 60, 144; Urt. v. 20.05.1987, a.a.O.).

Durch die Schaffung einer Tatsachengrundlage zur Vorbereitung neuerlicher Entscheidungen anderer Stellen ohne Tatbestandswirkung (vgl. dazu z. B. Hess. VGH, Beschl. v. 26.09.1989 - 11 TH 2862/89 -, NVwZ 1990, 182, in dem die dem Meldepflichtigen bekannt gemachte Berichtigung von Meldedaten von Amts wegen wegen der Auswirkungen u. a. auf das aktive und passive Wahlrecht als statusregelnd angesehen und wegen dieser Tatbestandswirkung als feststellender Verwaltungsakt qualifiziert wurde) werden jedoch keine unmittelbaren Rechtsfolgen ausgelöst und fehlt es an der unmittelbaren Außenwirkung, mithin an zwei tatbestandlichen Voraussetzungen für einen Verwaltungsakt (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.1987 - 7 C 83.84 -, BVerwGE 77, 268 = NJW 1988, 87).

Die Befugnis zum Erlass eines entsprechenden Verwaltungsakts ergibt sich dagegen allein aus §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO (…vgl. BVerwG, Urt. v. 18.4.1996 - 4 C 6/95 -, NVwZ 1997, 272 f.; BVerwG, Urt. v. 20.5.1987 - 7 C 83/84 -, BVerwGE 77, 268, 270;… Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, BT-Drs. 7/910, S. 91 f.).

Ob von diesen Grundsätzen eine Ausnahme zu machen ist, wenn eine Behörde trotz Unstatthaftigkeit oder aus anderen Gründen bestehender Unzulässigkeit eines Widerspruchs über diesen förmlich durch Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid entscheidet (…bejahend: BVerwG, Urt. v. 14.1.1983 - 8 C 80.80 -, NVwZ 1983, 544 f.; verneinend: BVerwG, Beschl. v. 7.2.1983 - 7 B 216.81 -, NVwZ 1983, 345; offengelassen: BVerwG, Urt. v. 20.5.1987 - 7 C 83/84 -, BVerwGE 77, 268, 270), kann der Senat hier dahin stehen lassen.

Das Bundesverwaltungsgericht vertritt in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, dass die vergleichbare Regelung in § 80 VwVfG für die Erstattung von Kosten eines förmlichen Vorverfahrens abschließend und eine darüber hinausgehende entsprechende Anwendung dieser Vorschrift oder der §§ 154 ff. VwGO auf andere verwaltungsbehördliche Verfahren nicht zulässig ist (BVerwG, Urt. v. 20.5.1987 - 7 C 83/84 -, BVerwGE 77, 268, 270).

Ob der Klageantrag in diesem Falle auf eine Ergänzung des aufhebenden Bescheides zu richten ist oder selbständig erhoben werden muß, kann hier dahinstehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 1993 - BVerwG 8 C 16.92 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 34 = BayVBl 1994, 285; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1987 - BVerwG 7 C 83.84 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 24 = NJW 1988, 87).

Die damit bereits vorgegebene Finalität wird durch die gesetzliche Forderung verdeutlicht, daß die hoheitliche Maßnahme auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen »gerichtet« sein muß (…Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG , 3. Aufl. 1990, Rdnr. 70 zu § 35 mit weiteren Nachweisen; BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1987 - BVerwG 7 C 83.84 - BVerwGE 77, 268 [271]).

vgl. etwa: BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1987, 7 C 83.84, BVerwGE 77, 268 (270) und Urteil vom 25. September 1992, 8 C 16.90, Buchholz, 316 § 80 Nr. 33; Stelkens / Kallerhoff in Stelkens / Bonk / Sachs (Stelkens), Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 6. Auflage 2001, zu § 80 Rn. 76.

vgl. dazu: Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 3. Dezember 1986, 1 BvR 872/82, Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 1987, 2569 (2570); BVerwG, Urteil vom 18. April 1996, a. a. O. (273) und Urteil vom 20. Mai 1987, a. a. O. (275 f.); Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 26. April 1991, 3 A 2504/89, Nordrhein- Westfälische Verwaltungsblätter (NWVBl) 1992, 69; Stelkens / Kallerhoff in Stelkens, a. a. O., Rn. 8; im Ergebnis a. A.: Kopp / Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 9. Auflage 2005, zu § 80 Rn. 19.

Auf die Kosten, die ein Beteiligter vor einer Verwaltungsentscheidung zur Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung aufgewendet hat, ist § 80 VwVfG nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts weder unmittelbar noch entsprechend anwendbar (Urteil vom 20. Mai 1987 - BVerwG 7 C 83.84 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 24;… ebenso Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 80 Rn. 21).