Wegen des engen räumlichen und betrieblichen Zusammenhangs mit dem Betrieb des internationalen Flughafens Zürich werden von dieser Vorschrift auch Streitigkeiten über die Festlegung von An- und Abflugwegen nach § 27 a Abs. 2 LuftVO erfasst (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000 - 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 275 = NJW 2000, 3584; Urteil des Senats vom 22.3.2002 - 8 S 1271/01 - VBlBW 2002, 474).

Deren Statthaftigkeit ist inzwischen allgemein anerkannt (BVerfG…, Beschluss vom 2.4.1997, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, a.a.O.;… Urteil des Senats vom 22.3.2002, a.a.O.; Kukk, NVwZ 2001, 408; krit.: Rupp, NVwZ 2002, 286; vgl. auch: Hufen, JuS 2001, 406).

Davon abgesehen wird die Festlegung derartiger Verfahren naturgemäß entscheidend bestimmt von den örtlichen Gegebenheiten um einen Flughafen - "raumbezogenen Präferenzen" (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, a.a.O) - und stellt deshalb zwangsläufig immer eine Art Einzelfallgesetz dar.

Ihr Argument, das Luftfahrtbundesamt sei im Rahmen dieser Vorschrift darauf beschränkt, den vorhandenen Lärm zu verteilen, ohne die eigentliche Störquelle beseitigen zu können (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, a.a.O., S. 281; OVG NRW, Urteil vom 4.3.2002 - 20 D 120/97.AK - ), dürfte schon deshalb nicht verfangen, weil es auch im vorliegenden Fall nicht darum geht, die Störquelle - den Flughafen - zu beseitigen, sondern den mit seinem Anflug verbundenen Fluglärm auch zeitlich zu kanalisieren.

Richtig ist zwar, dass auch ohne ausdrückliche gesetzliche Normierung die Festlegung von An- und Abflugstrecken dem rechtsstaatlichen Abwägungsgebot unterliegt (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, a.a.O., unter Berufung auf das Urteil vom 7.7.1978 - IV C 79.76 - BVerwGE 56, 110;… Urteil des Senats vom 22.3.2002, a.a.O.).

Es trifft ferner zu, dass diesem Gebot drittschützender Charakter hinsichtlich aller abwägungsbeachtlichen privaten Belange eines Dritten zukommt, ohne dass diese selbst Rechtsansprüche vermitteln müssten (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, a.a.O., unter Berufung auf das Urteil vom 24.9.1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO Nr. 55a).

Wegen des engen räumlichen und betrieblichen Zusammenhangs mit dem Betrieb des internationalen Flughafens Zürich werden von dieser Vorschrift auch Streitigkeiten über die Festlegung von An- und Abflugwegen nach § 27 a Abs. 2 LuftVO erfasst (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000 - 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 275 = NJW 2000, 3584; Urteil des Senats vom 22.3.2002 - 8 S 1271/01 - VBlBW 2002, 474).

Deren Statthaftigkeit ist inzwischen allgemein anerkannt (BVerfG…, Beschluss vom 2.4.1997, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, a.a.O.;… Urteil des Senats vom 22.3.2002, a.a.O.; Kukk, NVwZ 2001, 408; krit.: Rupp, NVwZ 2002, 286; vgl. auch: Hufen, JuS 2001, 406).

Ihr Argument, das Luftfahrt-Bundesamt sei im Rahmen dieser Vorschrift darauf beschränkt, den vorhandenen Lärm zu verteilen, ohne die eigentliche Störquelle beseitigen zu können (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, a.a.O., S. 281; OVG NRW, Urteil vom 4.3.2002 - 20 D 120/97.AK - ), dürfte schon deshalb nicht verfangen, weil es auch im vorliegenden Fall nicht darum geht, die Störquelle - den Flughafen - zu beseitigen, sondern den mit seinem Anflug verbundenen Fluglärm auch zeitlich zu kanalisieren.

Richtig ist zwar, dass auch ohne ausdrückliche gesetzliche Normierung die Festlegung von An- und Abflugstrecken dem rechtsstaatlichen Abwägungsgebot unterliegt (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, a.a.O., unter Berufung auf das Urteil vom 7.7.1978 - IV C 79.76 - BVerwGE 56, 110;… Urteil des Senats vom 22.3.2002, a.a.O.).

Es trifft ferner zu, dass diesem Gebot drittschützender Charakter hinsichtlich aller abwägungsbeachtlichen privaten Belange eines Dritten zukommt, ohne dass diese selbst Rechtsansprüche vermitteln müssten (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, a.a.O., unter Berufung auf das Urteil vom 24.9.1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO Nr. 55a).

Das Luftfahrt-Bundesamt hat bei der Festlegung von An- und Abflugverfahren eine Abwägungsentscheidung zu treffen (im Anschluss an BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276, vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245 und vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152).

Die Klägerin verweist in diesem Zusammenhang auf Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts, wonach das Luftfahrt-Bundesamt aus Kompetenzgründen darauf beschränkt ist, den vorhandenen Lärm gleichsam zu "bewirtschaften", ohne die eigentliche Störquelle beseitigen zu können, weil diese durch anderweitig ergangene Entscheidungen zugelassen worden ist (vgl. Urteile vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 , vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245 und vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152 ).

2.2.1 Das Luftfahrt-Bundesamt hat bei der Festlegung von An- und Abflugverfahren eine Abwägungsentscheidung zu treffen (BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 -, vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - …und vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - jeweils a.a.O.).

Daher ist es gehindert, Regelungen zu treffen, die im Widerspruch zu bereits erlassenen Entscheidungen über den Betrieb des Flughafens stehen, und insoweit darauf beschränkt, den vorhandenen Lärm gleichsam zu "bewirtschaften" (vgl. BVerwGE 111, 276 ; 119, 245 ;… Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - a.a.O., S. 159, 162).

Der Senat geht mit der Klägerin davon aus, dass das Luftfahrt-Bundesamt im Rahmen dieser Verordnungsermächtigung darauf beschränkt ist, den vorhandenen Lärm zu verteilen, ohne die eigentliche Störquelle beseitigen zu können, weil diese - der Flughafen - durch anderweitig ergangene Entscheidungen (Planfeststellung und Betriebsgenehmigung) zugelassen wurde (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, BVerwGE 111, 275, 281; OVG NRW, Urteil vom 4.3.2002 - 20 D 120/97.AK - NZV 2002, 478; krit. hierzu: Czybulka, Festlegung von Flugrouten und Flughafenplanung, in: Ziekow (Hrsg.), Flughafenplanung, Planfeststellungsverfahren, Anforderungen an die Planungsentscheidung, S. 20).

Denn die Festlegung von Anflugverfahren wird - wie der Senat bereits im Beschluss vom 24.10.2002 ausgeführt hat - naturgemäß entscheidend bestimmt von den örtlichen Gegebenheiten um einen Flughafen - "raumbezogenen Präferenzen" (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, a.a.O.) - und muss deshalb zwangsläufig immer eine Einzelfallregelung sein.

Die Festlegung von An- und Abflugstrecken unterliegt auch ohne ausdrückliche gesetzliche Normierung dem rechtsstaatlichen Abwägungsgebot (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, a.a.O., unter Berufung auf das Urteil vom 7.7.1978 - IV C 79.76 - BVerwGE 56, 110;… Urteil des Senats vom 22.3.2002, a.a.O.;… Beschluss des Senats vom 24.10.2002, a.a.O.).

Diesem Gebot kommt auch drittschützender Charakter hinsichtlich aller abwägungsbeachtlichen privaten Belange eines Dritten zu, ohne dass diese selbst Rechtsansprüche vermitteln müssten (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, a.a.O., unter Berufung auf das Urteil vom 24.9.1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO Nr. 55a).

Diese Überprüfung der Rechtmäßigkeit untergesetzlicher Rechtssätze mit Hilfe der Feststellungsklage ist nach der fachgerichtlichen Rechtsprechung möglich (vgl. BVerwGE 111, 276 ; BSGE 72, 15 ).

Eine Verpflichtungsklage allein kann im vorliegenden Fall nicht zum Erfolg führen, und es droht daher keine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über Fristen und Vorverfahren (vgl. dazu BVerwGE 111, 276 ; BVerwG…, Urteil vom 4. Juli 2002, a.a.O.).

Der Senat geht mit der Klägerin davon aus, dass das Luftfahrt-Bundesamt im Rahmen dieser Verordnungsermächtigung darauf beschränkt ist, den vorhandenen Lärm zu verteilen, ohne die eigentliche Störquelle beseitigen zu können, weil diese - der Flughafen - durch anderweitig ergangene Entscheidungen (Planfeststellung und Betriebsgenehmigung) zugelassen wurde (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, BVerwGE 111, 275, 281; OVG NRW, Urteil vom 4.3.2002 - 20 D 120/97.AK - NZV 2002, 478; krit. hierzu: Czybulka, Festlegung von Flugrouten und Flughafenplanung, in: Ziekow (Hrsg.), Flughafenplanung, Planfeststellungsverfahren, Anforderungen an die Planungsentscheidung, S. 20).

Denn die Festlegung von Anflugverfahren wird - wie der Senat bereits im Beschluss vom 24.10.2002 ausgeführt hat - naturgemäß entscheidend bestimmt von den örtlichen Gegebenheiten um einen Flughafen - "raumbezogenen Präferenzen" (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, a.a.O.) - und muss deshalb zwangsläufig immer eine Einzelfallregelung sein.

Die Festlegung von An- und Abflugstrecken unterliegt auch ohne ausdrückliche gesetzliche Normierung dem rechtsstaatlichen Abwägungsgebot (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, a.a.O., unter Berufung auf das Urteil vom 7.7.1978 - IV C 79.76 - BVerwGE 56, 110;… Urteil des Senats vom 22.3.2002, a.a.O.;… Beschluss des Senats vom 24.10.2002, a.a.O.).

Diesem Gebot kommt auch drittschützender Charakter hinsichtlich aller abwägungsbeachtlichen privaten Belange eines Dritten zu, ohne dass diese selbst Rechtsansprüche vermitteln müssten (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, a.a.O., unter Berufung auf das Urteil vom 24.9.1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO Nr. 55a).

Wegen des engen räumlichen und betrieblichen Zusammenhangs mit dem Betrieb des betreffenden Verkehrsflughafens werden von dieser Vorschrift auch Streitigkeiten über die Festlegung von An- und Abflugwegen nach § 27 a Abs. 2 LuftVO erfasst (BVerwG, Urt. v. 28.6.2000 - 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 275 = NJW 2000, 3584).

a) Nach dem Urteil des BVerwG vom 28.6.2000 - 11 C 13.99 - (…a.a.O.) ist gegen auf § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 27 a Abs. 2 LuftVO gestützte (bundesrechtliche) Rechtsverordnungen Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten zu gewähren.

Zur Vermeidung von dem Verwaltungsprozess fremden Popularklagen ist die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO über die Klagebefugnis auf Feststellungsklagen entsprechend anzuwenden (st. Rspr. des BVerwG, vgl. Urt. v. 28.6.2000 - 11 C 13.99 - a.a.O.;… Urt. v. 29.6.1995 - 2 C 32.94 - BVerwGE 99, 64, 66 m.w.N.).

Der Beklagten ist einzuräumen, dass es im Einzelfall Schwierigkeiten machen kann, die von einer solchen Festlegung betroffenen Gemeinden zu ermitteln, da mit der Festlegung einer Flugstrecke nur eine Ideallinie beschrieben wird, der ein bestimmtes ("Flugerwartungs"-) Gebiet zuzuordnen ist, innerhalb dessen die Flüge abgewickelt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.6.2000, a.a.O.).